- 동아시아재단 정책논쟁 제97호
개성공단: 평화와 밥의 공동체
대한민국 대통령 문재인과 조선민주주의인민공화국 국무위원회 위원장 김정은은 2018. 4. 27. 판문점에서 정상회담을 했다. 판문점은 한반도 평화의 상징이 되었다. 개성공단은 판문점에서 3마일 정도 떨어져 있다. 이 개성에 남한과 북한이 합작한 공단이 건설되었다. 남한의 기업이 북한 개성지역 토지를 임대하여 공장을 건설했다. 북한근로자를 고용하여 남한에서 가지고 온 원자재를 가공하여 생산품을 남한으로 가져왔다. 2004년에 시작된 개성공단은 2016년 폐쇄되기 전까지 125개의 한국기업이 55,000명의 북한근로자를 고용하였다. 이 기간 동안 북한은 임금 등으로 5억 5천만 달러를 벌었고, 남한 기업은 32억 달러를 벌었다.
1990년대 후반 한국의 경제위기 때 파산위기에 직면한 한국의 중소기업은 재기를 위한 기회를 잡았다. 개성시내의 아이들은 밝아졌다. 검은 치마와 흰 저고리 대신에 패셔너블한 치마와 바지를 입은 북한 여성근로자가 공단을 걸어다니게 되었다. 남북한 주민이 날마다 접촉함으로서 북한 주민들은 자신들의 눈으로 남한의 현실을 볼 수 있었다. 군사분계선의 확성기와 삐라가 하지 못할 일을 해 내기 시작했다. 북한은 개성공단을 통해 시장경제 제도를 실험하고 학습했다. 부동산 등록제도가 만들어졌고, 조세와 회계제도를 구체화하였으며, 저당권 경매절차를 경험하였다. 개성공단이 운영되는 동안에도 북한의 군사적 도발을 완전히 막지는 못했다. 하지만 개성공단 건설을 위해 북한의 장사정포는 북쪽으로 물러났다. 군사적 긴장이 고조된 때에도 개성공단 때문에 최악의 상황이 오지 않을 것이라 생각했다. 개성공단에서 일하는 북한 근로자의 남한에 대한 적개심은 존재하지 않았다.
개성공단 폐쇄는 헌법을 위반한 자해행위였다
박근혜 정부는 2016년 2월에 개성공단을 폐쇄하였다. 개성공단에서 벌어들인 임금 등이 북한의 핵과 미사일 개발에 사용되는 것을 막기 위한 것이라 주장했다. 그러나 2017년 12월 통일부가 발표한 통일부 혁신보고서에 따르면 개성공단의 임금이 북한의 핵과 미사일 개발에 사용된다는 것을 증명할 증거는 아무것도 없었다. 근거 없는 추측과 의심일 뿐이었다. 북한 근로자가 받는 임금은 한 달에 150달러 정도이다. 4인 가족의 의식주를 해결하기에 부족하다. 북한은 개성공단 운영 중이던 2006년에 현금 대신에 쌀 등 현물로 남한에서 공급해주기를 원했다. 그러나 한국 기업이 주는 임금액이 너무 적어 북한 근로자 가족의 의식주를 충족시킬 현물을 줄 수 없어 거절되었다. 이 사례를 보더라도 개성공단 임금이 핵미사일 개발에 전용된다는 것은 근거 없다. 이런 시비를 없애려면 북한 근로자에게 직접 임금을 주어야 한다. 개성공단 초기에는 임금을 근로자에게 직접 주더라도 임금으로 물건을 살 시장이 없었다. 북한의 공식적 시장만 500개에 근접한 현재는 다르다. 개성공단이 재개된다면 북한 근로자에게 직접 임금을 줄 수 있을 것으로 기대한다.
박근혜 정부의 개성공단 폐쇄는 한국의 헌법을 위반하였다. 박근혜 정부는 헌법과 법률에 아무런 근거도 없이 개성공단을 폐쇄하였다. 적법한 절차 없이 개성공단이 정상 운영되리라는 통일부 장관의 약속은 하룻밤 새 뒤바뀌었다. 헌법 제12조의 적법절차원칙(due process)을 위반하였다. 박근혜 정부의 비선실세인 최순실이 개입한 것 아니냐는 의문도 있었다. 개성공단을 폐쇄하더라도 개성공단 안에 있던 완제품과 원자재만이라도 남한으로 가지고 오겠다는 기업인들의 간절한 호소는 무시되었다. 개성공단 숙소에 있던 가족사진도 미처 챙겨 나오지 못했다. 개성공단을 폐쇄하여 한국 기업들의 재산권 행사를 제한하였음에도 헌법 제23조에 따라 정당한 보상을 지급하지 않았다. 한국 정부는 손해라고 확정된 금액의 70%만을 지원했다. 이는 기업이 손해라고 주장하는 금액의 50%에도 못 미친다. 물도 전기도 없던 공사현장에서 개성공단을 일구어온 기업은 다시 경쟁력 없는 한국의 중소기업으로 돌아갔고, 개성에 근무하던 한국 근로자들은 일자리를 잃고 대리운전기사와 편의점 일용직으로 돌아갔다.
한국은 자유민주주의 국가로서 국가 권력은 헌법과 법률에 근거하여 행사되어야 한다는 법치주의에 따라 운영된다. 대북정책의 수행에 있어서도 헌법과 법률에 따라야 한다. 통치행위라는 명목으로 헌법과 법률을 초월하여 대북정책을 수행하는 일도 있었다. 이제는 헌법과 법률에 따라 대통령의 대북정책은 추진되어야 한다. 동일한 맥락에서 문재인 정부는 4.27 판문점 선언에 대한 국회의 비준동의를 추진하고 있다.
개성공단과 대북 경제제재
2016년 이후 연속된 북한의 핵실험과 미사일 발사는 국제사회의 대북제재를 강화시켰다. 유엔안보리 결의 2321호(2016.11)는 북한 내 외국금융기관의 폐쇄를 결정하였고, 2375호(2017.9)는 북한 내 합작사업의 폐쇄를 결정하였다. 또한 미국은 미국의 행정명령 13722호(2016.3)와 Countering America's Adversaries Through Sanctions Act 등에 의해 북한에 대해 독자적인 제재를 가했다. 개성공단이 운영되던 2015년 이전에도 대북제재가 있었지만 이는 핵을 개발하는 북한 정권을 대상으로 하는 것이었다. 2016년 이후 대북제재는 북한 정권을 넘어서 발전하고 있던 북한 시장과 북한 인민 생활 자체를 대상으로 범위를 넓힌 것이다. 이로 인해 개성공단의 운영은 사실상 불가능해졌다.
유엔안보리 결의들은 제재위원회에서 결의의 목표와 일치하는 경우 사안별로 제재를 면제할 수 있도록 하고 있다. 핵 문제와 평화체제의 진전에 맞춰 개성공단의 의의에 대한 미국과 국제사회의 인식 공유가 이루어진다면 제재가 해제되거나 제재 대상의 예외로 인정받을 수 있기를 기대한다. 미국 재무부 산하 해외자산통제국(OFAC)에서 Specific License 또는 General Licenses을 받아 미국 독자제재의 예외를 인정받을 수 있기를 기대한다.
개성공단 발전적 정상화를 위한 제안
핵 문제와 평화체제의 진전에 맞춰 개성공단의 재개가 필요하다. 개성공단 재개는 핵 문제와 평화체제 구축에 도움을 줄 수 있다. 북한의 경제개발에 필요한 지식과 경험을 전수해주는 개성공단 재개는 북한의 핵 문제 해결에 도움이 된다. 북한의 경제개발이 북한이 원하는 체제보장의 중요한 부분이다. 그러나 북한의 경제개발은 북한에게 경제적 이익만을 주는 것에 그치는 것이 아니다. 북한의 경제개발은 북한의 개혁과 개방을 촉진할 것이다.
개성공단 재개는 개성공단 폐쇄 전 운영되던 개성공단의 단순한 재개에 머물러서는 안 된다. 지난 4-5년 동안 북한 내부는 많이 변했다. 농민들은 포전제를 통해 가구단위 영농을 하고 있으며 기업은 자신의 생산물의 양과 가격을 스스로 결정하여 시장에 공급하고 있다. 주민들은 시장을 통해 물품을 구매하고 있다. 개성공단도 이러한 북한의 시장화와 연계하여 북한의 시장을 촉진시키는 방향으로 운영되어야 한다. 개성공단 제품을 북한 시장에 공급해야 한다. 북한의 기업도 개성공단에 투자하여 한국과 공동으로 생산에 참여토록 기회가 주어져야 한다. 아울러 개성공단이 남과 북 둘만의 공단에 머물러서는 안 된다. 미국과 중국기업의 투자가 이루어져 국제화된 공단으로 발전하여야 한다. 그래야 남과 북이 서로 일방적으로 개성공단 폐쇄를 할 수 없을 것이다.
Peter Navarro가 “Crouching Tiger: What China’s Militarism Means for the World”에서 지적했듯이 상호간의 경제의존이 필연적으로 전쟁을 예방하고 평화를 가져온다고 단정할 수는 없다. 그러나 개성공단에서 시작된 북한의 개혁과 개방으로의 변화는 북한의 군사주의를 억제하고 평화에 도움을 줄 것이라는 사실은 명백하다.
---이 기고문의 견해는 필자의 개인 의견이지 동아시아 재단의 공식 입장을 반영하는 것이 아님을 밝힙니다.
필자소개
김광길은 한국 변호사로서 로펌에 근무한 후 개성공단관리위원회에서 8년간 법무팀장으로 개성공단에서 상주하면서 일했다. 미국의 조지메이슨대학과 중국의 연변대학에서 방문연구원으로 북한의 경제특구와 법률에 대해 연구했다. 현재는 북한 전문 변호사로 활동하면서 북한대학원 대학교 겸임교수로 있다.
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김광길 kilh2@srlaw.co.kr
